Opiniones

Políticas de transparencia y control para una gestión municipal de calidad

Por Faustino Collado
Acerca de este título, quizá el concepto que debiera prestarse más atención es al último, al de la calidad.

Digo esto porque de transparencia y control hemos estado bien servidos en estos últimos años, en los cuales se ha aprobado un conjunto de leyes y emitido decenas de decretos, que contienen normas, programas, políticas y directivas para la actuación de las instituciones y los administradores estatales y de todos aquellos que utilicen fondos públicos.

Sin embargo, dado que la calidad es un proceso que depende de muchas variables, sujetos y acciones, los referidos conceptos de transparencia y control, llevados y traídos por sinceros e hipócritas, deben ser siempre considerados aunque se “llueva sobre mojado”.

Hay que decir sobre control y transparencia que la legislación existe, la pedagogía y la difusión están hechas, aunque a veces sea pura perorata, los órganos e instrumentos para su cumplimiento están creados. Entonces, qué ha hecho falta para elevar los indicadores de su presencia?

La cultura, la persona, la voluntad (bis). Retener esas tres palabras.

Cuando hablo de cultura me refiero a la cultura política, la cual en República Dominicana aún no es significativamente democrática. Aquí predomina la cultura autoritaria, el presidencialismo, el personalismo, la cultura militarista del Jefe (por eso saludamos que en la nueva Ley de la Policía Nacional se haya sustituido el término Jefe de la Policía Nacional por el de Director). Lamentablemente, el artículo 24 de la Constitución dice que el Presidente de la República es el “Jefe del Estado y del Gobierno”. Por su parte, la Ley de la Función Pública No. 41-08 dice que el Presidente de la República es el Jefe de la Administración Pública.

En esto el lenguaje usado es muy importante, porque como han sostenido teóricos de la Programación Neurolinguística (Richard Bandler y John Grinder, 1975), el hablar y el pensar forman parte de un mismo acto, que al mismo tiempo se acumula en la memoria, para repetirse como actos del habla y como actos del pensamiento, influyendo en nuestras reacciones y comportamientos posteriores, que finalmente pasan a lo que hacemos en nuestra cotidianidad, es decir, a nuestra cultura.

Para la pedagogía de la democracia es muy importante el tipo de lenguaje que se use, en la casa, en los textos escolares, en el trabajo, en los medios de comunicación, en los grupos, organizaciones y en las calles, lenguaje que puede fortalecer o deteriorar la cultura democrática.

Siguiendo con el tema de la transparencia y el control, estos conceptos, convertidos en políticas, es decir, en normas, directrices y acciones preferentes o preferidas dentro del Estado, están presentes en varios textos constitucionales. Por ejemplo, el artículo 246 dice:

“Artículo 246.- Control y fiscalización de fondos públicos. El control y fiscalización sobre el patrimonio, los ingresos, gastos y uso de los fondos públicos se llevará a cabo por el Congreso Nacional, la Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República, en el marco de sus respectivas competencias, y por la sociedad a través de los mecanismos establecidos en las leyes”. Aquí hay dos políticas: primero, que el control abarca todos los fondos públicos, segundo, que en el mismo hay que darle participación a la sociedad.

Dentro de esos mecanismos que deben establecer las leyes, están precisamente los del ámbito municipal, presentes en la Ley 176-07. A continuación, vamos a exponer y analizar varios de ellos:

En cuanto al control interno, la Ley 176-07 (artículo 154) creó la figura del Contralor Municipal para: “Coordinar con la gerencia financiera, el área administrativa, contabilidad, tesorería, recaudaciones y otras áreas organizativas relevantes para posibles deficiencias de los sistemas administrativos con la finalidad de establecer las medidas de corrección adecuando el sistema de control interno”. Fíjese que en este literal h) del artículo 154, están mencionados casi todas las áreas que conforman el sistema financiero de los ayuntamientos, encargadas, entre otras funciones, de realizar el control interno. Aquí la política es la de la coordinación, pues el control interno no puede ser tarea de un solo departamento.

Hay otro control interno, general y cotidiano, que llamaremos el “Control de jerarquía”, según el cual cada órgano, puesto o función superior supervisa y controla al anterior o inferior. Esto ya no es una política, sino un principio organizaciónal. Pero, para que este control fluya de manera natural tiene que haber una cultura burocrática o administrativa, donde el empleado o empleada se sienta ser un servidor(a) público(a), con la conciencia de que sirve al Estado y a la Nación, no a quien le dio el cargo. En otras palabras, que exista una lealtad institucional y no la lealtad personal. Ese es uno de los efectos culturales que se logra cuando se entra por concurso y se es parte de la carrera administrativa. Y qué ocurre en los ayuntamientos dominicanos, que no existen los concursos ni la carrera administrativa (*).

El Artículo 143 de la Ley Municipal que trata sobre la Nómina, presenta una forma de control interno. Dice este texto de la ley: “Corresponde a cada ayuntamiento aprobar anualmente, a través del presupuesto, la nómina, la cual comprenderá todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual y su conformación deberá responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia. Asimismo, organizará un registro con todo el personal que presta servicios en él”. Se convierte en un mecanismo del control del gasto, puesto que los cargos y los puestos que no han sido aprobados en el Presupuesto Municipal no pueden ser nombrados durante el año. De manera, que cuando el Alcalde envía el proyecto de presupuesto al Concejo Municipal, y este lo aprueba, tiene que tener la nómina anexa, que también queda aprobada.

Otra forma del control interno es la obligación de formar anualmente un inventario valorado de todos los bienes y derechos que les pertenecen (185). Los ayuntamientos deberán inscribir en el Registro de Títulos, la propiedad de sus bienes inmuebles y derechos reales, siendo suficiente a tal efecto la certificación que, con relación al catastro aprobado por el concejo municipal, expida el secretario/a general con el visto bueno del síndico/a (Art. 184). Aquí hay tres instrumentos claves para el control del patrimonio municipal: catastro, inventario de inmuebles y registro de títulos.

En el caso de que algunos de estos bienes o derechos sean arrendados, el Párrafo del artículo 186 dice: “Párrafo I.- Los síndicos/as y los tesoreros/as municipales llevarán un índice de todos los contratos de arrendamiento en que hayan intervenido y velarán por el cumplimiento de dichos contratos y por la rescisión de los mismos cuando los arrendatarios no cumplan con todas sus cláusulas”. Con este Índice de contratos, ahora son 4 los instrumentos del control del patrimonio, que repito: catastro, inventario de inmuebles, títulos e índice de contratos de arrendamiento. Las políticas son dos: todo debe documentarse, y la documentación debe estar actualizada, por lo menos anualmente. ¿Existe todo eso? Hágase la prueba mañana mismo.

Además de este control interno, que también deben hacer los Alcaldes, a través de los funcionarios de la Alcaldía, y directamente a través de los arqueos sorpresivos, y que deben hacer los Concejales, que en este caso el control pasa a llamarse fiscalización, existe el control externo. Este control externo tiene diferentes modalidades: es financiero y legal, a cargo de la Cámara de Cuentas y la Contraloría General de la Republica, y es social, a cargo de la comunidad o la sociedad, como dice el artículo 246 de la Constitución, ya leído.

En cuanto al control externo, la Ley Municipal es clara sobre la política de participación, conteniendo varios mecanismos. Veamos algunos de ellos.

El artículo 245 instituye los Comités de Auditoría Social o Comités Comunitarios de Obras “como un mecanismo propio de la comunidad, con el objeto de vigilar los proyectos y obras a cargo del ayuntamiento, definidas en el Plan de Inversión Municipal del Presupuesto Participativo Municipal, de forma que las mismas se realicen de acuerdo a lo planeado y presupuestado”.

Más adelante, el artículo 262 expresa: “Los ayuntamientos reglamentarán los procedimientos y mecanismos requeridos para permitir las actividades de auditoría social por parte de la comunidad y las entidades de la sociedad civil, con arreglo a la presente ley y cualquier otra legislación que rija sobre la materia”.

Los artículos 243 y 244 se refieren al Comité de Seguimiento y Control, también para a inversión en obras, pero no solo. El literal e) del 244 señala entre sus funciones: “Escoger entre sus miembros a los representantes de la comunidad en la Junta de Compras y Contrataciones Municipales, que es la unidad operativa responsable de aprobar las compras y contrataciones que realice el ayuntamiento según los montos establecidos por el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes y Servicios del ayuntamiento”. Aquí la Junta de Compras y Contrataciones es un mecanismo de participación, un mecanismo de control y encierra una política de transparencia. ¡Pero oh sorpresa! En 9 años de la Ley no existe una sola experiencia en este sentido.

Pero no se agota ahí el control externo social. El artículo 253 crea el Comité de Seguimiento Municipal, cuyas funciones son más amplias que el Comité de Seguimiento y Control, aunque dadas algunas semejanzas, en una reforma de la ley podrían fusionarse estos dos Comités en uno solo. En este artículo “Se reconoce el derecho de la ciudadanía y de las comunidades del municipio a constituirse en Comités de Seguimiento para velar por el buen funcionamiento de un servicio público, la buena realización de una obra pública, la idoneidad de un procedimiento de compra, la selección de un personal para un puesto municipal y la correcta erogación de los fondos municipales” (bis). Cinco temas vitales para dar seguimiento, que repito. Aquí hay una política orgánica de la composición de estos Comités: pueden constituirse por organizaciones de la comunidad o por ciudadanos no organizados.

Finalmente, y sin agotar la legislación municipal, mencionemos el interesante concepto presente en el artículo 268, denominado Control de Eficacia, sobre el cual volveremos en unos instantes cuando abordemos el tema de la calidad.

Veamos ahora, lo relativo a la transparencia. Una disposición importante es la obligación de entregar una memoria anual por parte de los alcaldes. Dice el artículo 131 de la Ley Municipal que “Los síndicos/as presentarán el 16 de agosto de cada año una memoria en la que darán cuenta detallada de la gestión municipal, incluyendo referencias al desarrollo de los servicios, estadísticas de trabajos, iniciativas, proyectos en trámite, estados de situación económicos y modificaciones introducidas en el inventario general del patrimonio y catastro de bienes inmuebles del municipio”.

El artículo 223 se refiere a la “Obtención de Copias y Certificaciones”, por parte de todos los ciudadanos de las ordenanzas, reglamentos, resoluciones y acuerdos de los órganos de gobiernos municipales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros municipales.

El artículo 224 dice que los ayuntamientos darán publicidad de sus actuaciones y resoluciones a través de murales, boletines impresos y digitales, programas radiofónicos y televisivos y por una página web. Está clara la política de publicidad de los acuerdos.

Sobre las compras y contrataciones, el Párrafo del artículo 220 expresa::

“Párrafo.- El sistema de compras, concesiones, adjudicaciones de obras y contrataciones de bienes y servicios de las administraciones municipales estará sujeto a los principios de publicidad, transparencia, igualdad de posibilidades para interesados y oferentes, promoción de la competencia, y la responsabilidad de los funcionarios municipales encargados”. Fíjese que este Párrafo del artículo 220, en vez de políticas habla de principios, algo todavía más sólido y permanente, pues una política puede cambiar de un momento a otro, mientras que un principio no. Repitamos esos principios.

El artículo 225 señala que los “Ayuntamientos establecerán una Oficina de Acceso a la Información Municipal (OAIM) a través de la que canalizarán toda la actividad relacionada con la publicidad de sus actuaciones y resoluciones o cualquiera otra información que obre en su poder, a fin de atender las peticiones que le dirijan los ciudadanos en el ejercicio de su derechos”. La política de dar información.

El Artículo 365 trata sobre la Información Contable, y dice que “La unidad de contabilidad municipal remitirá a las instancias superiores que estén bajo relación jerárquica, síndico(a) y tesorero, y a las instancias de contraloría municipal la información de la ejecución de los presupuestos y del movimiento de la tesorería por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias y de su situación”. Ya vimos que todos estos informes pueden ser obtenidos por los interesados e interesadas.

Finalmente, está instituida la política de la rendición de cuentas,como una acción obligada, contenida en el artículo 246 de la ley 176-07. Dice: “Los servidores públicos de los municipios tienen la obligación de responder ante los ciudadanos por su trabajo, donde expliquen a la sociedad sus acciones, y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las mismas. En este sentido, los ayuntamientos difundirán en forma periódica la evolución del gasto municipal, especialmente de la inversión, a través de boletines, de páginas Web y de cualquier otro medio”. Este texto hace una precisión a las políticas de información y rendición de cuentas, y es que la difusión debe ser periódica, La periodicidad que aquí se refiere no es la anual, que es de ley, sino de varias veces al año.

LA CALIDAD DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

Si en los temas del control y de la transparencia la legislación municipal es abundante, no lo es, penosamente en el tema de la calidad, sea que se conciba esta como satisfacción del usuario o cliente, como idoneidad técnica de un producto o como calidad integral o total de procesos y sus resultados.

La calidad no surge de la nada. Es el resultado de una cadena de etapa, pasos y acciones, que llamamos procesos. En cada proceso hay tres aspectos claves que garantizan su culminación eficiente y eficaz: recursos humanos, tecnología y procedimientos (bis). Y aquí está la razón fundamental de los problemas de la calidad en la gestión municipal.

Cuando hablamos de procedimientos, nos referimos a los pasos, indicaciones, orden, formatos, métodos en que deben ejecutarse las tareas y acciones. Lo que en el ejercicio médico llaman los protocolos. Para garantizar que los procedimientos se lleven a la práctica, estos deben ser controlados, lo que nos lleva al control de calidad. Y aquí volvemos sobre el control de eficacia contenido en el artículo 268. Expresa este texto lo siguiente:

“Las entidades de gobierno municipal, tanto supra como infra municipales, realizarán el seguimiento, supervisión y la comprobación periódica y eficaz de su gestión, para la determinación del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del costo de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones en función de las competencias propias, coordinadas y/o delegadas”.

El seguimiento, la supervisión y la comprobación periódica y eficaz de la gestión, deben dar como resultado la eficacia, que es el cumplimiento o logro de los objetivos programados. Pero un departamento y todo un ayuntamiento pueden alcanzar los objetivos propuestos en un plan, pero hacerlo derrochando recursos (política del ahorro y principio de economía) y con una calidad de gestión pésima. Por eso, insisto de nuevo en los tres aspectos claves de la calidad: los recursos humanos, la tecnología y los procedimientos.
En la Ley Municipal hay descrito pocos procesos y procedimientos. Realmente, una ley no tiene necesariamente que contener ni uno ni otros, sino que estos pueden ser establecidos en reglamentos, resoluciones y directivas técnicas. El caso es que en el plano municipal dominicano, casi no existen en la ley, pero tampoco se han elaborado en disposiciones complementarias. Y es por eso, que la gestión municipal depende más de criterios personales que de normas institucionalizadas. Así, difícilmente se construye calidad

Por ejemplo, en la ley 176-07, existe un caso, como proceso con sus procedimientos, que es el de la subasta. 19 artículos de la ley están dedicados a este tema, yendo al detalle. Sin embargo, pongamos de ejemplo el caso de los mercados municipales, en donde se subastan locales, mesas, espacios. ¿Alguien quiere deprimirse, con la gestión de un servicio municipal? Vaya a un mercado. ¿Pero si todo está previsto en la ley, qué pasa con los mercados que son una pocilga? Que por demás generan recursos.

Volvemos a las tres palabras claves iniciales: la cultura, la persona y la voluntad. Aquí fallan las personas, es decir, los recursos humanos. En los ayuntamientos dominicanos hay escasos recursos humanos capacitados, lo que tiene que ver con la forma de contratación, sin concursos, y con los bajos sueldos, pero también, con la cultura política, basada en el personalismo y el clientelismo.

Todo esto, a pesar de que el artículo 145 de la Ley dice que “La selección del personal municipal deberá realizarse teniendo en cuenta el mérito profesional y la capacidad de los aspirantes”. Todos sabemos aquí que eso es letra muerta, vacuencia.

Como es de escasa práctica y difícil aplicación, lo dispuesto en el artículo 147 que señala que “Los ayuntamientos ejecutarán planes y programas permanentes de capacitación de sus funcionarios/as y su empleados/as”. De difícil aplicación, porque, por ejemplo, si una persona tiene problemas de lectura y de escritura, tiene poco entendimiento de la matemática, y mucho menos de la biología o de la fisiología, aprovechará muy poco cursos sobre el saneamiento urbano, la degradación y descomposición química de la basura.
Póngase el ejemplo del Alcalde Pedáneo. Para el nombramiento de este no se exige ningún requisito de competencia (art.167), pero las 10 funciones que se le asigna son de las más variadas que pueda tener un funcionario en el Estado dominicano (art. 168). Sólo el Presidente de la República tiene más diferentes funciones que un Alcalde Pedáneo. Lo mismo puede decirse de los inspectores municipales, de los policías municipales y de los bomberos. Nótese que ya llevamos 4 tipos de cargos y de funciones muy importantes que la ley no establece ningún requisito técnico para su contratación. ¿Se puede así conseguir calidad? Jamás.

Finalmente, sobre este tema de los recursos humanos, qué se puede esperar de aquellos ayuntamientos que nunca han tenido un Manual de Puestos y un Manual de Funciones? Si no hay orden y calidad interna, en este caso calidad organizacional, no se podrá dar calidad externa, calidad de los servicios. Usted no puede dar lo que no tiene.

La misma reflexión que hemos hecho sobre los recursos humanos que contratan los ayuntamientos, se puede hacer con el uso de la tecnología. Cuando hablo de tecnología, no solo me refiero a la material o física, como podría ser la existencia o ausencia de modernos camiones compactadores de basura de carga trasera o de carga lateral, o camiones que usan contenedores o trailer de transferencia, me refiero también a la tecnología organizacional. Por ejemplo, muchos de nuestros Alcaldes y ayuntamientos no son capaces de organizar un sistema de rutas, horarios y clasificación de basura. Aquí qué falla? La persona.

En lo del tránsito, otra muestra de la incapacidad de los dominicanos como nación, no le voy a cargar el dado, en principio a los ayuntamientos, porque el gobierno central es parte del caos. Pero en el tránsito, el fallo principal es organizacional, de calidad de los procesos, primero, y de educación después, el problema principal no es de tecnología física ni de dinero. Y otra vez, hasta que me griten ¡ya nos la aprendimos!: cultura, persona y voluntad. Y los otros tres: recursos humanos, tecnología y procedimientos.

A nivel municipal, en estos tres temas del control, la transparencia y la calidad, no existe un problema legal, existe un problema de recursos humanos, que llega a la política, copada por personas en su mayoría no idóneas.

Finalmente, el mayor déficit en todo esto, es el de la voluntad. Los Alcaldes, Alcaldesas, Concejales, dirigentes y activistas políticos comprometidos con la democracia, los ciudadanos y ciudadanas, la sociedad civil sin fines de lucro, no hemos tenido la voluntad para llevar el Gobierno nacional y al Gobierno local ala legalidad.

Hemos sido retóricos, indiferentes, apáticos, pasivos, dispersos, inconsistentes, cómplices, acomodados, temerosos, frente a la rutina municipal, frente a la degradación, frente a la vergüenza de convivir con lo infrahumano, frente a la cultura del atraso. Y la pregunta que me hago y les hago en este día es: ¿Hasta cuándo?

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